国际组织在全球经济治理中发挥着愈发重要的作用。特别是区域一体化组织，对于区域性经济交流合作和发展，乃至世界政治经济格局都有着深远的影响。在欧盟、北美自由贸易区（NAFTA）、亚太经济合作组织（APEC）这全球三大区域性经济合作组织之外，世界上最大的国家俄罗斯也一直致力于推进欧亚经济一体化进程。在历经了从自由贸易区、关税同盟到统一经济空间的曲折发展历程后，由俄罗斯主导，哈萨克斯坦、白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦和亚美尼亚等国家组成的欧亚经济联盟（Eurasian Economic Union, EAEU）于2015年正式成立，成为苏联解体后欧亚地区组织化程度最高的国际组织。

在经济全球化及数字经济大繁荣的背景下，作为促进资本、劳动力、技术、数据等生产要素在全球范围内自由流通的重要因素，全球反垄断/竞争法和数据跨境流动规则的构建与协调成为引领新一轮经济全球化的关键。在各国加紧构建相关国内制度的同时，国际组织通常也会就这两项议题专门进行协调与发展，使其成为诸多区域协定的重要组成部分。在此背景下，本文将以EAEU的一体化定位为切入，通过与其他区域性组织的横向对比，对EAEU近年来竞争法和数据保护制度发展情况展开分析。

依据区域经济一体化理论，按照贸易壁垒强弱的程度划分，区经济一体化的形态通常有六种形式：特惠贸易协定（Prederential Trade Arrangements, PTA）、自由贸易区（Free Trade Zone）、关税同盟（Customs Unions）、共同市场（Common Market）、经济同盟（Economic Union）、完全经济一体化（Perfectly Economic Integration）。[1]

具体来说，特惠贸易协定下成员国之间为全部商品或部分商品规定较为优惠的关税。这种一体化组织形式广泛存在，美欧等国家都签署或参加了大量特惠贸易协定 [2]；自由贸易区要求成员国相互取消关税和非关税壁垒，全球规模最大的自贸协定为区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），其它重要的自由贸易区还包括北美自由贸易区、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）和中国-东盟自贸区（CAFTA）；关税同盟在自由贸易区的基础上进一步要求成员国统一对外关税；共同市场又进一步实现了生产要素（商品、服务、资金和劳动力）的自由流动；在生产要素自由流动的基础上，经济联盟进一步强调协调成员国间的宏观经济和货币政策，乃至于实现货币统一，欧盟即为当今经济联盟的典型代表；完全的经济一体化则在经济同盟的基础上，实现经济制度、政治制度和法律制度等方面的协调。[3]

EAEU是采用世贸组织规则、原则和标准，按照欧盟模式建立的旨在消除联盟内关税及非关税壁垒，实现商品、服务、资本和劳动力自由流动的高度一体化的超国家联合体。尽管以“经济联盟”为设想，但EAEU实质发展状态则是介于关税同盟和共同市场之间。在生产要素的自由流动方面，虽然EAEU采取了全方位的积极措施，但最终仅在共同劳动力市场的形成方面取得了较好成果。[4] 与其他国际组织相比，制度层面，EAEU与欧盟一样，建立了欧亚经济委员会（Eurasian Economic Commission, EEC）等超国家决策机构。但在经济层面，联盟内部合作程度在某些方面实质上却不如世界上几大重要的自由贸易区。总体来说，欧亚经济联盟一体化程度不高，且进一步深化阻碍重重。

二、欧亚经济联盟竞争法及其特点

（一）欧亚经济联盟竞争法概述

竞争法是促进区域商品、服务、资金和劳动力自由流动的重要保障。在“经济联盟”设想下，EAEU基于欧盟的经验构建了《欧亚经济联盟条约》（“《条约》”）下的竞争法规则。具体来说，《条约》第74条明确了联盟竞争法的适用范围和对象，即联盟成员国境内执行的具有跨境竞争影响的竞争/反垄断政策、以及成员国的经营主体/市场主体的具有跨境竞争影响的相关行为；第75条规定了成员国之间竞争法最低限度的协调要求，包括各国国内竞争法应具备的基本禁止性规定、各国应以平等的条件对成员国的经营主体适用本国竞争/反垄断法、以及禁止行政性垄断等；第76条规定了实质性竞争规则，涉及滥用市场支配地位、不当竞争、横向垄断协议、纵向垄断协议、非法协调经济活动的禁止性规定。

《条约》附件十九——《竞争的一般原则和规则议定书》（“《议定书》”）在上述条文的基础上提供了联盟竞争法的适用细则。实体方面，《议定书》对纵向协议、相互替代的商品、优势地位、协调经济活动等重要概念进行了解释，并规定了认定市场主体优势地位的考虑因素和垄断协议的豁免条件（包括纵向协议安全港规则）。程序方面，《议定书》明确了EEC和成员国执法机构之间的竞争执法权分配：成员国执法机构对于在成员国境内违反《条约》第76条的行为具有管辖权，EEC对于给跨境商品市场造成或者可能造成消极影响的、发生在成员国境内的违反《条约》第76条的行为具有管辖权。具体而言，EEC有权自行或基于成员国授权机关、经营主体、执法机关或自然人的申请就上述竞争违法行为进行调查和立案审查，并作出对涉案经营主体具有执行约束力的决定，包括处以罚款、采取旨在终止违法行为并消除其后果的措施等。根据经济合作与发展组织（OCED）的统计数据，2016年至2020年间，EEC共启动了18项调查，并作出了11项决定，其中包括3起对滥用市场支配地位行为处以罚款或采取其它措施的案件和4起违反程序规定行为的调查。[5]此外，《议定书》还提供了适用于横向垄断协议、纵向垄断协议及其它反竞争协议的宽大制度：在协议实施前主动向EEC报告并停止参与违法协议的当事人如果提供了有利于确定违法事件的充分证据，则免除违法责任。

基于《条约》及《议定书》的规定，EAEU最高理事会（Supreme Eurasian Economic Council）和EEC还可以通过决定的形式确定联盟竞争法的具体实施细则。目前EAEU出台了多部竞争法实施的实体和程序细则，涉及跨境市场的认定标准 [6]、罚款规则 [7]、竞争状况评估 [8]、垄断价格的认定 [9] 以及反垄断立案/调查/审查程序 [10] 等。

对于EEC制定的竞争法相关具体细则或处罚决定，当事人有权根据《条约》附件二——《欧亚经济联盟法院条例》规定的程序向欧亚经济联盟法院（Court of the Eurasian Economic Union, CEEU）直接提出，无须事先按照审前程序向EEC提出解决问题的请求 [11]。CEEU的审查范围包括：EEC是否具有管辖权、决定是否与其它法益冲突以及竞争法实体问题。在EEC作出的11项决定中，仅有两项被上诉至CEEU，一案在受理阶段就被驳回，另一案则进入实体问题审查并成功推翻了EEC的决定。[12]

（二）欧亚经济联盟竞争法特点

EAEU竞争法制度设计尽管在很大程度上参考了欧盟的做法，但仍然存在较大差异。EAEU竞争法最显著的特点之一在于，联盟层面没有对“经济集中”（即中国反垄断法下的经营者集中）的竞争执法权。《条约》第75条规定：“成员国根据其国内法对经济集中实施维护和发展各成员国境内的竞争所必需的监督。”相比之下，欧盟具有一套完善的并购控制体系和丰富的审查经验，其出台的《欧盟合并控制条例》及相关指南在全世界反垄断司法辖区都具有重要的参考意义。

其二，EAEU没有像欧盟一样对反竞争的垄断协议进行统一规定，而是区分了横向协议和纵向协议，并分别列举了对应违法情形。这一点与中国反垄断法的规定相似。但这种区分带来的问题是，在轴辐协议的情况下，作为“轴心”的市场主体法律责任难以通过横向或纵向垄断协议相关规则确认。因此，EAEU竞争法作出了专门禁止非法协调经济活动的规定。

其三，与传统竞争法广泛的域外效力不同，EAEU竞争法不具有域外管辖权。根据《条约》第74条，EAEU竞争法适用对象为成员国经营主体，如果某行为可能对成员国商品市场的竞争状态造成消极影响，那么由成员国对第三国经营主体进行竞争法监管。

最后，在联盟内竞争执法权分配方面，EAEU较欧盟也有亦有不同。欧盟模式下，成员国竞争执法机构和欧盟委员会均有权适用欧盟竞争法。但EAEU的成员国无法直接适用联盟竞争法，因为一旦出现能够适用联盟竞争法的具有跨境市场影响的案件，根据《条约》规定，成员国执法机构须移送至具有管辖权的EEC。并且相比于欧盟委员会，EEC的执法权限还受到了诸多具体的限制：如在反竞争协议的情况下，不仅要求涉嫌违法行为具有跨境影响，还要求至少两个不同国籍的经营主体的参与；对于滥用市场支配地位案件亦有一些关于市场结构和市场力量的复杂条件。这也是EEC竞争执法不够活跃的重要原因。

在RCEP和CPTPP等自由贸易区的协定中，同样包括竞争政策的内容。但与EAEU和欧盟显著不同，由于自由贸易区内并未形成统一的共同市场，其协定中不包含统一的竞争法规则，也不存在超国家机构来实施统一的竞争监管。

RCEP作为目前全球体量最大的自贸区，其协定第13章“竞争”专章的规定体现了RCEP的基本竞争政策，即在消除成员国之间贸易壁垒的同时保证各国内部的有序市场竞争，规制企业的反竞争行为。但在具体实施层面，RCEP则是通过对各个成员国提出要求来实现的，例如各成员国应具备禁止反竞争活动的相关法律法规，并应有一个或多个竞争主管机关，各成员国竞争主管机关应根据协定积极开展合作。[13]

同样地，CPTPP也在第16章“竞争政策”中规定成员国负有竞争立法和设置主管部门负责实施国内竞争法的义务，同时也提倡成员国在竞争政策制定、实施方面开展交流与合作。[14]

值得注意的是，在自贸区协定的竞争规则中，通常对国家援助进行专门规定。RCEP规定“每一缔约方应当对所有从事商业活动的实体适用其竞争法律和法规，而不考虑其所有权”；CPTPP第17章“国有企业条款”则为国有企业从事商业行为设定了包括非商业援助条款、商业考量和非歧视义务、透明度等义务，限制政府对其提供支持，以实现公平竞争和自由市场。[15]

由此看来，国际组织竞争法制度的构建与实施与该组织的经济一体化程度密切相关。简而言之，只有在建立统一的共同市场需求下，才有统一竞争监管的需要。EAEU以“经济联盟”为目标，但实际上还未形成完善的共同市场。因此相比于RECP、CPTPP等自由贸易区，其具有超国家层面的竞争法规则，但这种联盟层面的竞争法制度和实施又不如欧盟成熟和完善。

三、 欧亚经济联盟数据保护/跨境流动制度及其特点

（一）欧亚经济联盟数据保护/跨境流动制度概述

数据作为数字经济时代的新型生产要素，其跨境流动对于促进共同市场建设的意义不言而喻。而数据保护则是构建数据跨境流动相关制度时不可避免的基础问题。近些年来，数据保护/跨境流动这一议题在各个国家和区域性国际组织得到了广泛关注。目前EAEU仅建立了“联盟一体化信息系统”来实现政府间的信息共享，对此《条约》第23条规定了EAEU框架下的信息协作一般原则，附件三——《欧亚经济联盟框架下的信息技术和信息协作议定书》对建立和发展一体化信息系统的办法提供了具体规定。而EAEU对于数据保护的规定，也仅见于《条约》第65条。根据该条款，《条约》及其附件的条款不妨碍成员国制定或采取“避免在处理和散播个人性质的资料以及保护个人生活和账户机密资料时干涉某些人的私人生活”。EAEU成员国各自都制定了国内法来保护个人数据，有些国家还采取了一系列强化个人数据保护的措施，但在联盟层面尚未制定统一的规则。[16]

随着数字经济在全球范围内的蓬勃发展，EAEU也逐渐意识到数据跨境流动对于欧亚地区经济一体化的重要推动作用。2016年底，EAEU成员国共同签署了《欧亚经济联盟数字议程声明》（Statement on the Digital Agenda of the EAEU）。在此基础上，EAEU最高理事会于次年通过了《2025前EAEU数字议程实施的主要方向》，确定了促进公共机构、市场主体和个人之间数据跨境流动效率的战略地位。

为了实现联盟数字空间建设，2018年，EAEU出台了两项关于建立EAEU跨境信任空间（cross-border spaceof trust）[17] 的条例，旨在确保各成员国之间交换电子文件的安全性和可靠性。其中规定了成员国之间电子签名的互认机制，并要求成员国通过“联盟一体化信息系统”进行的互动应保持适当的信息保护水平。[18] 随后，EAEU对私人领域的数据跨境流动制度构建也进行了积极的探索。2019年，EAEU政府间理事会（Eurasian Intergovernmental Council）通过了跨境信息合作框架，旨在促进成员国机构与联盟内市场主体之间的信息合作。[19] 2021年，EAEU专门成立数字化转型高级别工作组，主要目的是制定《欧亚经济联盟数据流通一般原则和规则的议定书》，探索建立信息跨境互通机制。欧亚经济委员会官员表示希望通过此举建立共同的数据交易市场，为“数据经济”所有合作领域发展奠定基础。[20] 最近，白俄罗斯国家个人数据保护中心（The National Personal Data Protection Center）于2022年底签发了命令，将EAEU成员国列入其数据跨境传输的白名单之中。[21]

（二）欧亚经济联盟数据保护/跨境流动制度的特点

较欧盟而言，EAEU数据保护/跨境流动制度的形成和发展总是滞后一步。早在2010年，欧盟便提出了数字化议程以促进欧洲数字经济的发展。在EAEU于2016年刚开始着手这项工作时，欧盟已经率先出台《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation, GDPR），成为全球数据安全保护规则的典范。GDPR构建了一套高标准的数据保护机制，并确立了数据保护“充分性认定”机制、经批准的约束性公司规则（BCR）和标准合同条款（SCC）等多种数据跨境流动机制。如今，EAEU正就数据共同市场的构建制定统一的监管规则，致力于打通联盟成员国之间的数据流通。而GDPR经过三年的实施，在欧盟数据保护委员会和各成员国数据保护机构的共同努力下，欧盟多层次的个人数据保护法律框架已渐趋成熟，并与世界各国就全球数据跨境流动展开了诸多合作。

自由贸易区旨在消除成员国之间的各类贸易壁垒，数字贸易背景下，影响数据跨境自由流动的措施则会成为贸易壁垒。因此自贸区协定也通常也包含数据跨境流动的条款。与构建对内“数据共同市场”和对外统一数据跨境传输机制的经济联盟不同，自贸区关注重点往往是保障成员国之间数据自由流动以及在例外情形下对涉及国家安全或个人隐私的数据跨境流动予以限制。例如，CPTPP“电子商务”专章第14.13条规定，禁止以数据本地化作为企业在该国家或地区开展业务的条件，以防止不合理的贸易限制；同时在第14.8条强调了对电子商务用户个人信息的保护，并在第14.11条规定成员国可以对数据跨境流动（1）设置自己的监管要求，（2）为实现合法公共政策目标而采取必要的限制措施。RCEP借鉴了CPTTP的做法，但在“为实现合法公共政策目标”所采取措施的必要性方面予以成员国更大的自主决定权，并且还增加了“基本安全利益”的例外情形，即成员国可以采取其认为对保护其基本安全利益所必需的数据跨境流动限制措施，并且其他缔约方不得对此类措施提出异议。[22] 由此看来，RCEP对于数据跨境传输采取了收缩和保留态度，更加尊重不同国家数据保护措施的差异性。

全球数字经济蓬勃发展的趋势下，EAEU将构建数据保护/跨境流动制度工作放在了优先位置。然而从实际情况来看，EAEU成员国之间数据流通程度可能还不如CPTPP和RCEP等自由贸易区。在数据保护方面，EAEU各成员国国内法发挥着主要作用，联盟内统一数据保护规则还在酝酿之中。除此之外，联盟内至联盟外的全球数据跨境传输规则还是未知项。总体而言，EAEU数据保护/跨境流动制度构建还有很长一段路要走。

四、 在不确定性中寻找将来

欧亚地区经济发展状况决定了EAEU竞争法和数据保护/跨境流动制度的现状和发展方向。EAEU成员国之间从苏联时代就形成的关联度和紧密度是无法割裂的。这也催生了EAEU的建立和“共同市场”的设想，并在制度上反映为对竞争法和数据保护/跨境流动规则的需求。两者都是为了促进区域内共同市场内资本、劳动力、技术、数据等生产要素的高效率流动，从而使经济一体化能够发挥其最大的福利效应。然而，实际上各成员国之间的经济差异又制约了EAEU竞争法和数据保护/跨境流动制度的发展。具体表现为联盟竞争政策由于鲜有执法而流于形式、联盟内数据保护相关的制度规定的欠缺以及成员国在竞争法和数据相关的合作均不够充分。

俄乌冲突发生以来，不确定性持续累加，西方国家对俄罗斯、白俄罗斯的经济制裁不断加码，被称为“史上最严厉制裁”。联盟中经济总量超90%的经济体、五个成员国中的两个受到制裁，对联盟造成了不小的冲击。在此背景下，随着其面临的国际环境愈加恶化，EAEU可能逐渐走向封闭。与此同时，EAEU及其成员国对中国的贸易依赖程度也可能增加。随着中国“一带一路”倡议与EAEU设想对接的深入，EAEU竞争法和数据保护/跨境流动制度的发展对参与中俄贸易活动的市场主体将产生重要的影响。

注释

[2] 《什么是TPP、RTA、FTA、PTA？》，参见https://mp.weixin.qq.com/s/DQKhUy55i5OVUGoWJdyKFQ

[3] 《全球最大自贸区（RCEP）：一文了解区域贸易及其影响》，参见https://mp.weixin.qq.com/s/VVjrEnoSJ4nhwom-WofJqg

[4] 宫艳华：《欧亚经济联盟经济一体化效果测度及评价》，载《俄罗斯东欧中亚研究》2022年第5期。

[5] See OECD Peer Reviews of Competition Law and Policy: Eurasian Economic Union 2021, p. 76 & 193,  https://www.oecd.org/daf/competition/oecd-peer-reviews-of-competition-law-and-policy-eurasian-economic-union-2021.htm

[6] Decision No. 29 of the Supreme Eurasian Economic Council of 19 December 2012 “Criteria of Market Classification as Cross-Border Market”

[7] Decision No. 118 of the Council of the Commission of 17 December 2012, on the “Methods of Calculation and Procedure for Imposition of Fines for the Violation of Common Competition Rules on Cross-Border Markets”, as amended

[8] Decision No. 7 of the Council of the Commission of 30 January 2013 on the “Methods of Evaluation of Competitive Situation”, as amended

[9] Decision No. 117 of the Council of the Commission of 17 December 2012 on the “Methods of Identifying Monopolistically High (Low) Prices”, as amended

[10] Decision No. 97/98/99 of the Council of the Commission of 23 November 2012

[11] 根据《欧亚经济联盟法院条例》规定，一般情况下，未经申请人向EEC提出依照审判前程序通过协商、谈判或者《条约》、联盟框架下的国际条约规定的其他方式解决问题的请求，法院不予受理。

[12] 同前注5。

[13] 戴健民：《大成研究 | RCEP竞争章节》， https://mp.weixin.qq.com/s/VlWdoZ-VLNF5DEHscYdohg 

[14] 全小莲：《CPTPP规则解读之八：竞争规则》， https://mp.weixin.qq.com/s/ZPmjL9-ubKaq9U3pD_1hQA

[15] 沈伟、方荔：《CPTPP的国有企业与指定垄断章节及其规则》，参见 https://mp.weixin.qq.com/s/bfYYt7jI0gFYF0jr5nVJxw

[16] See Word Bank Group, THE EAEU 2025 DIGITAL AGENDA: Prospects and Recommendations, p. 16 & 17,  https://documents1.worldbank.org/curated/en/850581522435806724/pdf/EAEU-Overview-Full-ENG-Final.pdf

[17] 根据《欧亚经济联盟框架下的信息技术和信息协作议定书》，跨境信任空间（cross-border area of trust）是为了确保授权机关之间进行政府间数据和电子文件交换中的信任而由成员国协商的法律、组织和技术条件的总称。

[18] Decision No. 96 of the Council of the Commission of 5 December , 2018 No. 96 on the “requirements to creation, development and functioning of cross-border space of trust”

[19]  http://www.eurasiancommission.org/en/nae/news/Pages/09-08-2019-3.aspx

[20]  http://www.eurasiancommission.org/en/nae/news/Pages/09-02-2021-4.aspx

[21]  https://www.dataguidance.com/news/belarus-national-data-protection-center-announces

[22] 谢卓君、杨署东：《全球治理中的跨境数据流动规制与中国参与——基于WTO、CPTPP和RCEP的比较分析》，载《国际观察》2021年第5期。